Coronavirus e Dpcm, Giuseppe Conte ha assunto i “pieni poteri”?

La domanda politica, posta spesso negli ultimi giorni, è stata: Giuseppe Conte ha usurpato dei propri poteri, previsti dalla Costituzione, nel sospendere le libertà dei cittadini, in occasione dell’emergenza Coronavirus? A propendere per il sì sono stati esponenti importanti dell’opposizione, come Matteo Salvini e Giorgia Meloni, ma anche tra coloro che in Parlamento sostengono la maggioranza di Governo, come Matteo Renzi, il quale ha accusato il presidente del Consiglio di avere “calpestato” la Carta. Secondo la loro opinione, Giuseppe Conte avrebbe approfittato della situazione eccezionale dettata dalla diffusione del Covid per assumere “pieni poteri” a colpi di dpcm; arrogandosi così un “diritto speciale” in deroga alla Costituzione Repubblicana vigente. Ma come veramente stanno le cose? Ci troviamo davanti a un capo di Governo che si è trasformato, nella sostanza, in un uomo solo al comando?

Non è semplicissimo rispondere a questa domanda. Anche perché tra gli stessi costituzionalisti ci sono interpretazioni molto diverse tra loro, se non addirittura antitetiche. Un esempio lampante viene rappresentato dalle opinioni espresse pubblicamente da due insigni giuristi, entrambi giudici emeriti della Corte Costituzionale, come Sabino Cassese e Gustavo Zagrebelsky. I due, peraltro, non sono nuovi a “fronteggiarsi” su sponde opposte a proposito dei dettami costituzionali: prova ne sia la loro posizione agli antipodi riguardo alla riforma Renzi-Boschi, che era stata poi sottoposta a referendum confermativo nel dicembre 2016. Cassese si espresse per il Sì alla proposta di revisione costituzionale, mentre Zagrebelsky per il No.

Partiamo però da un elemento condiviso dai due costituzionalisti: nonostante la Sanità sia competenza delle Regioni, in caso di pandemia è prerogativa dello Stato adottare le misure necessarie, in quanto l’articolo 117 (secondo comma, lettera q) stabilisce che la “profilassi internazionale” spetti esclusivamente al Governo nazionale. Per quanto riguarda invece la questione degli eventuali “pieni poteri” assunti da Giuseppe Conte, i pareri divergono molto. Tutto parte dalla questione dei famosi dpcm, che al momento sono stati 11.

Cassese: “Conte ha limitato le libertà, agendo contro alcuni princìpi della Costituzione”

Sabino Cassese ricorda che la Corte Costituzionale, con un’abbondante giurisprudenza, ha definito i modi di esercizio del potere di ordinanza “contingibile e urgente”, ovvero per eventi non prevedibili e che richiedono interventi immediati. Secondo l’ex ministro per la Funzione Pubblica, però, tali definizioni sono state rispettate a metà: il primo decreto legge (propedeutico agli 11 dcpm) era “fuori legge” poiché “senza termini, tipizzazioni dei poteri e con una elencazione semplificativa che consentiva l’adozione di atti innominati”.  Poi è stato corretto il tiro, con il secondo decreto legge, che smentiva il primo, abrogandolo quasi interamente. In ogni caso, i successivi decreti della Presidente del Consiglio dei Ministri sono stati sbagliati. In primis perché “sono stati troppi, in secondo luogo poco chiari e in terzo luogo hanno preso il posto di quello che è indicato dalla Costituzione, cioè della legge”. Il dpcm, usato spesso da Giuseppe Conte, è uno strumento inadeguato a risolvere una situazione così complessa come la crisi sanitaria in atto. È un atto amministrativo di secondo di grado, poiché nella gerarchia giuridico-istituzionale è di rango inferiore rispetto alla legge, e non assicura le stesse garanzie del decreto legge; anzi elimina completamente il dibattito democratico con la minoranza parlamentare.

Secondo Cassese sarebbe stato più opportuno servirsi dei decreti del Presidente della Repubblica, invece di abusare di quelli del Presidente del Consiglio. Anche perché non siamo in uno “stato di guerra”, che quindi conferirebbe al Governo “poteri necessari” (art. 78 della Costituzione). A tutto questo Cassese aggiunge la considerazione secondo la quale, in virtù della legge del 1978 sul Servizio Sanitario Nazionale, più della metà degli atti dovevano essere emanati dal Ministero della Salute: “Questi poteri dovevano essere esercitati dal ministro della Salute perché riguardano la Sanità. Dovevano avere alle loro spalle una legge o più leggi come si è fatto in altri Paesi. Invece si è legiferato molto poco, non si è rispettato l’articolo 16. Si è seguita una strada sbagliata”.

Tutto ciò, a detta di Cassese, ha determinato quindi due aspetti: la centralizzazione di un potere che doveva essere di un altro ministro nelle mani del presidente del Consiglio e la sottrazione di poteri al capo dello Stato. E aggiunge: “Il Governo ha agito in maniera confusa e contro alcuni princìpi base della Costituzione”, ribadendo con ancor più forza che “neppure la più terribile delle dittature ha limitato la libertà di andare e venire, di uscire di casa, per di più selettivamente limitata per categorie di persone o a titolo individuale indicate in atti amministrativi”. Infine, secondo Cassese, Conte non ha rispettato né il Parlamento né il diritto di voto, aggiungendo così alla violata libertà personali e di culto un terzo grado di “responsabilità” dell’azione negli ultimi due mesi.

Zagrebelsky: “Gli atti del Governo durante l’emergenza Coronavirus sono stati legittimi”

Come dicevamo in precedenza, su questo punto Gustavo Zagrebelsky la pensa in maniera diametralmente opposta. L’accademico torinese parte dai due decreti legge in vigore (di cui il primo convertito in legge e il secondo ancora no) che servono, secondo Costituzione, a fronteggiare i “casi straordinari di necessità e urgenza”. Visto la situazione attuale “si possono considerare entrambi legittimi”. Il primo dl (numero 6, 23 febbraio 2020) stabilisce che le autorità competenti sono “tenute ad adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica”. Quindi è evidente che a ogni evoluzione ci deve essere sempre una nuova misura, adottata da un decreto ministeriale, anch’esso previsto dalla Costituzione. Successivamente indica le materie in cui tali misure possono intervenire: circolazione, trasporti, scuola, manifestazioni pubbliche. In breve: le misure attuative volute da Giuseppe Conte (i dpcm) sono autorizzate dalla legge e il Governo ha fatto uso dell’autorizzazione in quanto “autorità competente”. Zagrebelsky giustifica la difesa del diritto alla salute, che prevale su libertà quali quella di circolare e spostarsi liberamente. “Undici decreti sono tanti”, dice, “ma l’autorizzazione data al Governo prevede precisamente che l’attuazione sia, per così dire, mobile, seguendo ragionevolmente l’andamento dell’epidemia”.

I dpcm sono norme amministrative attuative di un decreto che il Parlamento ha votato (o voterà), dando all’esecutivo il potere di fare quello che ha già fatto con tali dpcm. Conte non ha usurpato poteri che non gli fossero stati concessi dal Parlamento. Se il Parlamento vuole togliere quei poteri al Governo, può disarmarlo: può semplicemente non convertire in legge il secondo decreto e approvare una norma che cancelli il primo. Se i parlamentari ritengono di essere stati “usurpati” della loro funzione legislativa, non hanno che un modo per liberarsi dall’artefice di quest’azione: sfiduciarlo. Di conseguenza: questi cosiddetti “pieni poteri” in realtà sono stati attribuiti dal Parlamento, che dispone in qualunque momento di strumenti per aprire dibattiti e confronti, e dunque non se li è “presi” il Governo. In secondo luogo, si tratta di poteri tutt’altro che “pieni”, essendo limitati dallo scopo: il contenimento della diffusione del virus. Fuori da questa finalità sarebbero illegittimi.

Zagrebelsky si concentra quindi sugli aspetti formali della vicenda: “Le restrizioni dei diritti costituzionali in situazioni come quella che stiamo vivendo e nei limiti ch’essa richiede devono avvenire in base all’articolo 16 della Costituzione e in base alla legge (e non necessariamente dalla legge approvata dal Parlamento) ed è ciò che è avvenuto”. Poi si chiede: “Ci immaginiamo che cosa sarebbe una discussione parlamentare articolo per articolo?”. In conclusione “l’opinione di chi sostiene che i diritti costituzionali siano stati limitati per arroganza del Governo è errata”.

Insomma, le tesi su questa delicata materia sono tutt’altro che unanimi. L’unico aspetto positivo, per noi cittadini, di fronte a questo dibattito, è quello di approfittarne per svolgere un sano ripasso della nostra Costituzione: che è, e rimane sempre, il fondamento dei nostri diritti e dei nostri doveri.